Глава 2 ОСТАНОВИТЬ РАЗЛОЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВА

Усиление коррупции безошибочно указывает на ослабление государства. А значит, борьба с коррупцией должна сочетаться с глубоким реформированием всех институтов украинской власти

Коррупция - главная проблема современной Украины. Это понятно уже всем. Она обволакивает жизнь каждого человека: взятки сопровождают почти любое серьезное наше действие или событие: от роддома до похорон. Она угнетает национальную экономику: например, в строительстве коррупционные расходы достигают половины себестоимости возводимых объектов. Коррупция является не просто основной, но единственной причиной, по которой буксуют абсолютно необходимые реформы жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, судебной и правоохранительной системы и многих других сфер нашей жизни.

Но далеко не все понимают, что природа коррупции двойственна. С одной стороны, она является болезнью - причем, неизлечимой, поскольку корни ее находятся в грешной человеческой природе. И до конца избыть ее нельзя, а можно только удерживать на уровне, который не угрожает самой жизни общества. На это требуется вся мощь и неустанная работа государственных институтов, правоохранительных органов, прессы, школы, Церкви. Усиление же коррупции безошибочно указывает на ослабление государства и всех его институций. И в этом смысле коррупция - уже симптом более сложных, системных болезней государства. Пытаться одолеть ее, не трогая основ управления страной, это все равно, что бороться с кашлем или температурой: в лучшем случае мы получим кратковременную видимость улучшения. Но чаще всего случается обратный эффект: коррупция только усиливается.

Так у нас и происходит. Что бы ни задумывали организаторы оранжевой революции 2004 года, она вылилась в массовый протест против коррупции, которая приобрела к тому времени тотальный характер. Лидеры оранжевой революции проявили немыслимое сочетание цинизма и наивности, обещая за год полностью искоренить коррупцию и заявляя, что в их правительстве воровства не будет.

Они оказались не готовы системно бороться с коррупцией. Кавалерийские наскоки на созданную в девяностые годы коррупционную вертикаль, обернулись лишь дезорганизацией управленческого аппарата. Брать продолжили, однако уже вне рамок каких-то системных договоренностей, без санкции начальства. В результате коррупционер уже мог гарантировать взяткодателю только собственную лояльность, а не решение вопроса в целом. Возникла необходимость платить всем и за все, а общая сумма взяток от этого многократно выросла. Если раньше, к примеру, строителям было достаточно договориться с мэром для безболезненного решения своих вопросов, то при новой власти платить стало нужно нескольким сотням инстанций и организаций, от того же мэра до экологов и археологов.

Сегодня, в преддверии очередных президентских выборов, политики вновь поднимают флаг антикоррупции. Отвечая на растущий запрос общества, они наперебой предлагают самые жестокие меры по борьбе с этим злом. Весной 2009 года Верховная Рада приняла решение об усилении уголовных наказаний за взяточничество для ряда категорий государственных служащих. Пойманных на этом прокуроров и судей теперь будут наказывать вплоть до пожизненного лишения свободы. А летом парламент принял пакет из трех законов - «О мерах предотвращения и противодействия коррупции», «Об ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно ответственности за коррупционные правонарушения». Эти законы разработаны и приняты в соответствии с рекомендациями Совета Европы. После вступления их в силу, в Украине будет действовать современное европейское антикоррупционное законодательство - чиновники и их родственники будут декларировать не только свое имущество и доходы, но и расходы, они будут лишены права принимать подарки, к ответственности будут привлекаться за коммерческий подкуп и незаконное обогащение.

Однако внедрение этих документов в «чистом виде», без реформирования государственной службы, может привести к обратному результату. Ведь согласно новым законам, практически все украинские чиновники и политики заведомо являются уголовными преступниками. Между тем, теория уголовного права гласит, что неадекватность санкции (когда под статью уголовного закона попадают распространенные в обществе деяния вроде подарков чиновникам), дискредитирует Уголовный кодекс. Чиновников или политиков начнут преследовать за совершение коррупционных деяний избирательно (поскольку закон нарушают все), исходя из политических или других не относящихся к делу мотивов. Это вызовет новый виток коррупции и приведет к полной зависимости чиновников от правоохранительных органов.

Однако тотальная продажность политиков и чиновников это не повод отказываться от борьбы с коррупцией. Опыт Сингапура, Гонконга и Тайваня - азиатских стран с традиционно сильными коррупционными традициями, показывает, что с этим явлением нужно и можно бороться. Но борьба эта должна быть системной.

В переводе с латыни коррупция означает разложение. Это очень точное слово, и оно указывает на смертельную опасность этого явления для государства и общества. И потому системное противодействие коррупции должно начинаться с лидеров государства - их деятельность, доходы и затраты должны быть максимально публичны и прозрачны. Это не только обязательное обнародование деклараций доходов и расходов президента, министров и депутатов, но и снятие грифа «секретно» с бюджетных расходов на содержание высших органов власти. Мировой опыт говорит, что формирование системы доступа к публичной информации, начиная от земельных реестров и заканчивая реестром судебных решений, является ключевым фактором борьбы с коррупцией, повышения качества публичных услуг и конкурентоспособности экономики. Реализация закона о доступе к публичной информации (он был принят недавно парламентом в первом чтении) сама по себе приведет к ликвидации одного из коррупционных рынков - рынка торговли информацией о деятельности власти.

Эти действия позволят приступить к самому главному, к формированию государства в современном значении этого слова - как инструмента по предоставлению услуг в сфере образования, здравоохранения, финансов, безопасности, социальной защиты. Формирование именно такой государственности является главным условием успешной борьбы с коррупцией.

Разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви еще недостаточно для того, чтобы должным образом организовать и контролировать эффективность государственной машины. Необходимо провести еще два водораздела - между политическими и административными должностями, а также между органами, которые оказывают публичные услуги, и ведомствами, которые их контролируют.

Выполнять решения, принятые на политическом уровне, должны административные органы, которые организационно, кадрово и финансово никак не зависят ни от партий, ни от политиков. У нас же действует разветвленная система политических квот в правительстве, министерствах и ведомствах. Иными словами: одни и те же люди и пишут законы, и исполняют, да еще и контролируют. Это настоящий рай для коррупционеров.

Политические решения, в частности о выделении финансирования из государственного бюджета и о предоставлении налоговых льгот, должны приниматься в рамках прозрачной законодательной процедуры, после общественного обсуждения, оценки результативности реализации этого решения и всех возможных альтернатив. И никак иначе.

Разрушить существующий коррупционный механизм поможет размежевание политических и административных должностей. В предлагаемой мной конституционной модели лидеры парламентских фракций могут влиять (и то без права решающего голоса) на распределение исключительно должностей министров. А вот все остальные - заместители министра, руководители департаментов, территориальных представительств, ведомств - это профессиональные чиновники, которые назначаются на основании открытой, публичной конкурсной процедуры и увольняются исключительно в случаях, предусмотренных законодательством. Причем, приход нового министра не является поводом для увольнения чиновника. Более того, министр не должен напрямую влиять на финансовые и кадровые вопросы в министерстве, это полномочия государственного секретаря, высшей административной должности для профессиональных чиновников. Министр должен отвечать только за выработку и реализацию политики министерства. Только таким образом может быть разрушена система квотности и кумовства, доминирующая в кадровой политике всех правительственных учреждений.

С другой стороны, нужен полный запрет на политическую деятельность чиновников. Они не должны участвовать в подготовке политических решений, и могут лишь предоставлять по требованию аналитические материалы о возможности реализации той или иной инициативы и о возможных альтернативах. К примеру, налоговая администрация не должна разрабатывать Налоговый кодекс, это дело не чиновников, а политиков. Приоритеты в финансировании тех или иных государственных расходов должны обсуждаться и согласовываться лишь во время разработки парламентом Бюджетной декларации. А вот сам бюджет, который готовит министерство финансов и правительство, не должен особо интересовать ни общество, ни парламент. Он будет сугубо техническим документом, разработанным во исполнение Бюджетной декларации, принятой ранее парламентом.

Также необходимо разделение контрольно-надзорных органов и органов по предоставлению публичных услуг. Совершенно очевидно, что работники, которые контролируют расходование государственных средств, не должны подчиняться чиновникам, которые отвечают за непосредственное расходование государственных средств. Органы, которые оказывают разнообразные публичные услуги для общества, должны быть автономными от органов власти, которые контролируют качество или законность предоставления публичных услуг. Для этого все органы власти должны быть разделены на агентства (службы), которые занимаются предоставлением тех или иных услуг гражданам или предпринимателям, и инспекции, которые контролируют соблюдение законодательства в этих сферах. Таким образом, исчезает коррупционный конфликт интересов, когда один орган или даже один государственный служащий оказывает услуги и контролирует их качество. Параллельно повышается производительность труда каждого конкретного чиновника, поскольку его функции четко очерчены, внутренне непротиворечивы и контролируемы.

Еще одним неиссякаемым источником украинской коррупции остается регуляторная система. Например, любой предприниматель должен получить, в среднем, около полутора сотен разного рода разрешений от бюрократических инстанций. При этом законодательно количество разрешений нигде не закреплено, что оставляет за чиновником возможность злоупотреблений. Процесс выдачи разрешений регулируют более 200 нормативных актов, не считая акты органов местного самоуправления. По данным международных организаций, в 2008 году украинские предприятия в среднем тратили на процедуру оформления разрешения 3300 грн и 54 дня, а неофициальными платежами (взятками) для решения «разрешительного» вопроса пользовался каждый четвертый предприниматель.

Такую сверхсложную систему придумали очень неглупые люди, она кормит многотысячную армию чиновников-разрешителей. Эту систему надо ломать. Безусловно, нужны законы, которые точно и ясно - до последней запятой - регулируют деятельность разрешительных инстанций. Во-вторых, надо многократно сократить число самих разрешений. В-третьих, должен быть утвержден распространенный во всем мире принцип «молчаливого согласия». Если предприниматель в установленный законом срок не получил документ разрешительного характера или официального мотивированного отказа, то считается, что предприниматель получил такое разрешение.

Еще более калорийной кормушкой для чиновников являются проверки. По данным Международной финансовой корпорации, каждое украинское предприятие проверяется разными инстанциями в среднем 5,5 раза в год. Излишне говорить, что большая часть таких проверок имеет целью банальное получение взятки. Чтобы снизить коррупциогенность этих процедур и не мучить людей, достаточно применить несколько инструментов, отлично зарекомендовавших себя в других странах. Надо, во-первых, внедрить риск-ориентированный подход к планированию проверок. То есть, предварительно и гласно должен быть определен список предприятий, в которых риск нарушений высок. Во-вторых, следует законодательно установить (и, конечно же, увеличить) интервал между проверками. В-третьих, перечни вопросов для проверок должны быть разработаны и утверждены, и их должны использовать все контролирующие органы без исключения. При этом госорганы обязаны обеспечить их открытость и доступность. И, безусловно, надо ликвидировать практику платного доступа к государственным документам, требования которых проверяются.

Украинская коррупция имеет еще одну почти уникальную особенность: у нас можно воровать и по закону. Во-первых: наши нормативные акты то и дело допускают чиновника к управлению разного рода активами (в том числе частными), не определяя жёсткого алгоритма его действий. Во-вторых, огромное количество законов и подзаконных актов имеет вполне конкретную взяткоёмкость - или, говоря более привычным языком, коррупциогенность. А в-третьих, сами законы часто противоречат друг другу, что дает возможность заинтересованным лицам, чиновникам и судьям трактовать их так, как им выгодно.

Вот и получается, например, что подавляющая часть рейдерских захватов собственности, заказных банкротств и прочих экономических преступлений формально преступлениями и не является: на все подобные действия находятся какие-то ссылки на законы или постановления. Разные суды по одному и тому же делу выносят совершенно разные приговоры и постановления, и у каждого находятся свои основания. Все это - вопросы к парламенту. Увлекшись политической борьбой, отстаивая свои претензии на прямое управление страной, наши депутаты почти совсем забросили свою прямую работу по созданию и совершенствованию законодательной базы. И в мутной воде нашего законодательства лучше всего себя чувствуют коррупционеры.

Нам надо понять, что неискоренимость коррупции в стране есть прямое следствие недостатков действующих у нас законов. Это, в частности, означает, что необходима детальная инвентаризация и экспертиза всех без исключения законодательных актов на предмет их коррупциогенности. Соответствующие методики существуют, тут ничего придумывать не надо. Отработан механизм выделения основных способов, которыми нормативные правовые акты (НПА) порождают коррупцию (таких коррупционных факторов оказалось не так уж и много - всего пара десятков). На конкретных примерах показано, как эти способы выглядят в тексте акта, и какие коррупционные последствия могут порождать, (а значит, и порождают). Указаны и способы, которыми тот или иной коррупционный фактор из НПА следует вытравлять.

Трудно поверить, что о существовании и высокой эффективности применения таких методик не знают руководители парламента и государства. А поскольку знают, но не внедряют, значит, не хотят или боятся. И действительно, размахивать лозунгами о борьбе с коррупцией - легко и безопасно. А вот вступить в реальную схватку с системой, которая кормит армию чиновников и легионы не чистых на руку бизнесменов, попытаться разрушить рынок коррупционных услуг, в котором вращаются многие и многие миллиарды долларов - никто не решается. Тем более что попутно надо наводить порядок в правоохранительных органах и проводить судебную реформу, поскольку и без этого коррупцию не одолеть. Словом, дело это очень тяжелое и весьма опасное. Его может осилить только очень мужественная, решительная и компетентная политическая команда во главе с лидером, имеющим широкие полномочия и внушительный мандат доверия народа.